信實律師 作者：守政團隊、曾其五
來源：信實律師（ID:FJLHXSLSSWS)
在上篇文章中，我們介紹了包容審慎監管執法的定義以及一些示范事項，那么在包容審慎監管執法中，除繼續做好平時執法工作中的細節外，執法機關需注意的執法程序問題有哪些呢？
《廈門市人民政府辦公廳關于印發廈門市推行包容審慎監管執法若干規定的通知》對執法程序做了簡要要求，《廈門市自然資源和規劃局關于印發<廈門市自然資源領域首次或輕微違法行為不予處罰實施辦法（試行）>的通知》對執法程序做了相對全面的引導，分為了當場整改、限期整改以及立案查處3種情形，同時制定了《不予行政處罰決定書》《警示告知書》范本，方便執法機關參考。關于包容審慎監管執法程序，筆者認為可以概括為1個流程+1個問題+4個要點。
1個流程
（以下流程援引自《廈門市自然資源和規劃局關于印發<廈門市自然資源領域首次或輕微違法行為不予處罰實施辦法（試行）>的通知》）
1.當場整改情形（現場整改+警示告知+備案+證據收集）
（1）現場整改。執法人員在日常巡查、投訴件處置中，發現違法行為應當及時制止、糾正。行政相對人立即糾正違法行為、消除影響，符合不予處罰規定的，不予行政處罰。（注意參照清單規定）
（2）警示告知。執法人員當場開具《警示告知書》，明確對本次違法行為不予處罰，并告知行政相對人相關法律法規，要求行政相對人不得再次違法，否則將依法予以處罰；如果行政相對人再次違法，本次免罰記錄將作為執法部門實施處罰考量違法情節的重要因素。
（3）事后備案。執法人員現場執法時發現符合本辦法和清單規定不予處罰情形，依法當場作出不予行政處罰決定的，應當于三個工作日內報所屬行政執法機關備案登記。
（4）證據收集。執法人員依法以文字、音像等形式對此類違法行為的行政相對人身份信息、違法情況、整改情況及處置過程等進行全過程記錄。《警示告知書》和全過程記錄應當在相關執法部門備案、歸檔保存，作為發現行政相對人再次違法時實施處罰的相關證據。
2.限期整改情形
（1）對行政相對人無法當場完成整改的違法行為，執法人員應當開具《責令改正通知書》或相關執法文書，責令行政相對人限期整改。
（2）行政相對人在整改期限內完成整改的，執法人員現場核實后，對符合不予處罰規定的，提出不予處罰的處置意見，說明事實、理由和依據，由相關執法部門集體研究決定后，填寫不予立案呈批表。不予立案處罰的，應當向行政相對人出具《警示告知書》，對行政相對人進行教育。
（3）行政相對人未在整改期限內完成整改的，依法立案處理。
3.立案查處情形
（1）違法行為已被立案查處的，在行政機關作出行政處罰決定前，發現行政相對人完成整改且符合不予處罰規定的，應當制作案件調查終結報告，提出不予處罰的處置意見并說明事實、理由和依據，經法制審核，依法定程序研究決定后制作《不予處罰決定書》。
（2）《不予處罰決定書》應當附《警示告知書》對行政相對人進行教育，一并送達行政相對人。
1個問題
不予處罰是否都需要立案？（以農業、林業、水利處罰為例）
比較立案條件可知，在農業和水利執法領域，“依法應當或者可以給予行政處罰”，是應當立案的必要條件之一，也就是說，對于可以不予處罰（主要是首違不罰）的違法情形，也在立案范圍，建議執法機關可以先予以立案，經過調查取證發現若符合條件的，再作出不予處罰決定。
在林業處罰程序中，“應受處罰”是立案的必要條件之一，亦即，對于可以不予處罰（主要是首違不罰）的違法情形，不在必須立案范疇，執法機關可以不予立案直接作出不予處罰處決定。且《廈門市自然資源和規劃局關于印發<廈門市自然資源領域首次或輕微違法行為不予處罰實施辦法（試行）>的通知》剛好區分了立案處理與不立案處理的情形。
此外，簡易程序當然可以適用當場作出不予處罰決定，無需立案。
4個要點
1.注重執法全過程記錄，執法人員在執法過程中，要加強證據收集固定，依法以文字、音像等形式對不予處罰案件進行全過程記錄并歸檔保存。
2.堅持處罰與教育相結合，注重對行政相對人的警示教育，
不予處罰不是放任不管，《行政處罰法》第三十三條第三款“對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。”對清單規定的不予處罰的輕微違法行為，行政執法機關應當通過責令改正、批評教育、勸導等柔性方式，做好行政相對人教育工作，使其認識到存在的問題，改正違法行為，在執法中普法，提高行政相對人的守法意識，避免行政相對人再次發生同類違法行為，依法開展生產經營活動。
3.清單內事項并不一律適用，雖然對于清單未列明的違法行為，根據《行政處罰法》和有關法律、法規、規章規定，應當不予處罰的，不得給予行政處罰，但輕微不罰、首違不罰清單并不是無條件適用的，如《廈門市農業農村局關于印發<廈門市農業領域輕微違法行為不予處罰清單（2021年版）>的通知》要求“有下列違法行為的，不適用本通知：
4.不予處罰仍要賦予當事人救濟權利
雖然行政執法機關對當事人作出了不予處罰決定，但同時行政機關也認定了當事人存在違法行為。這個認定對當事人的權利和義務會產生實質性影響，因此，應當告知當事人相應的救濟權利。
執法機關是包容審慎監管執法的主體，更是執法中的關鍵一環，在運用相關不予處罰清單營造寬松有序執法環境的同時，更應當兼顧規范文明執法，讓包容審慎監管執法更加有益于市場，有益于法治營商環境建設。
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